美國前國務卿基辛格曾說：誰控制(zhì)了石油誰就控制(zhì)了所有(yǒu)的國家(jiā)，誰控制(zhì)了食物誰就控制(zhì)了全人(rén)類。這不僅是認識的高(gāo)度，更是一種戰略思維。在中國，大(dà)部分人(rén)對農業的理(lǐ)解并不深刻，很(hěn)多(duō)人(rén)一直在呼籲全社會(huì)重新認識農業，因為(wèi)這是中國可(kě)持續發展的根本。

多(duō)功能性的永恒魅力産業

改革開(kāi)放四十多(duō)年來(lái)，雖然我們一再強調農業與農村工作(zuò)的重要性，但(dàn)毫無疑問的是，随着經濟發展和(hé)社會(huì)進步，整個(gè)社會(huì)卻表現出了一種越來(lái)越強的“離農”情結。

農業相對而言的效益低(dī)下及其社會(huì)經濟發展的基礎性地位決定了“離農”意味着“離貧”，城鄉之間(jiān)巨大(dà)的與身份相關的利益差異決定了“離農”同時(shí)也意味着“離開(kāi)農民身份”，這都是最理(lǐ)性的抉擇，無可(kě)厚非。但(dàn)當這種“離農”情結與“對農業的無知”深深根植于越來(lái)越多(duō)的人(rén)的大(dà)腦(nǎo)并對整個(gè)社會(huì)産生(shēng)影(yǐng)響的時(shí)候，這種“離農”情結就必然異化為(wèi)對“三農”的盲目排斥，從而導緻我們的經濟發展和(hé)社會(huì)進步誤入歧途。

農業是一個(gè)集技(jì)術(shù)、經濟、政治和(hé)國家(jiā)安全于一體(tǐ)，伴随和(hé)支撐着整個(gè)人(rén)類進化史，并随社會(huì)發展與進步越來(lái)越表現為(wèi)多(duō)功能性的永恒的魅力産業。

當真正意義上(shàng)的城鎮化完成，“農民”将不僅僅是“農業從業人(rén)員”，“農業從業人(rén)員”也不僅僅是農産品的初始生(shēng)産者，而是賦予了農業增加值的創新者、農業相關産業價值鏈的構建者。“農村”将演化為(wèi)“小(xiǎo)城鎮”“微城鎮”與“規模農莊”，它們在生(shēng)活環境上(shàng)甚至比城市更具競争力，“逆城市化”就是最典型的例證。

到那(nà)時(shí)，“三農”的概念将自然消失，但(dàn)農業仍然是永恒的産業。如果我們不能從這一概念出發去認識農業，應對21世紀的國際競争就隻能是一句空(kōng)談。

農業應有(yǒu)的戰略地位

這一點我們也可(kě)以從其他國家(jiā)得(de)到借鑒。美國早就脫離了農業社會(huì)，是一個(gè)發達工業國家(jiā)，但(dàn)美國最大(dà)的聯邦政府部門(mén)，除了五角大(dà)樓國防部就是農業部，美國掌控和(hé)打擊全世界的武器(qì)也根本不是核武器(qì)，而是農産品。

美國人(rén)怎麽認識農業呢？美國前國務卿基辛格曾說：誰控制(zhì)了石油誰就控制(zhì)了所有(yǒu)的國家(jiā)，誰控制(zhì)了食物誰就控制(zhì)了全人(rén)類。這不僅是認識的高(gāo)度，更是一種戰略思維。這種思維對于一個(gè)一定要把飯碗端在自己手上(shàng)的大(dà)國來(lái)講，更是必需的。

從“全食物鏈”的角度進行(xíng)農業與食物管理(lǐ)的頂層設計(jì)是發達國家(jiā)共有(yǒu)的經驗。所謂“全食物鏈”，強調從田間(jiān)地頭到餐桌的全鏈條管理(lǐ)，而且不僅局限于糧食安全，更強調食物安全，目前我國還(hái)沒有(yǒu)國家(jiā)層面的、系統的食物安全體(tǐ)系與戰略。

結合我國實際，食物安全應該定義為(wèi)“保障人(rén)們在任何時(shí)候能夠通(tōng)過适當途徑獲取充足、優質、營養、合理(lǐ)的食物供給，滿足人(rén)們生(shēng)存與健康的食物需求”。在當前複雜的國內(nèi)外環境下實現食物安全，需要在保障糧食供給的前提下建立針對各類食物的供求調控體(tǐ)系。

問題與挑戰

但(dàn)是，當前我國農業與食物管理(lǐ)的頂層設計(jì)實際上(shàng)是以糧食為(wèi)鏈條的部門(mén)割裂與分治，農業及食物的管理(lǐ)職能被分散到了若幹非農部門(mén)。我國涉及農業職能的部委多(duō)達十幾個(gè)。相比發達國家(jiā)，我國現行(xíng)的農業行(xíng)政管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)，部門(mén)分割，各自為(wèi)政，任務不明(míng)确，管理(lǐ)分散，任務和(hé)手段不一緻，部門(mén)之間(jiān)有(yǒu)利的事情互相争奪，無利的事情互相推诿。有(yǒu)事大(dà)家(jiā)一起幹，出了問題誰都不負責任，矛盾難以在部門(mén)之間(jiān)協商解決，隻能将大(dà)量的矛盾上(shàng)交國務院。國務院領導忙于協調，導緻決策成本上(shàng)升，決策效率降低(dī)，政令的執行(xíng)就更困難了。

部門(mén)利益還(hái)滲透于政策和(hé)法律的制(zhì)定之中，導緻政策法律的出台扯皮多(duō)、困難大(dà)、時(shí)間(jiān)長，出台後沒有(yǒu)一個(gè)具體(tǐ)部門(mén)督促實施，達不到應有(yǒu)的效果。

這一體(tǐ)制(zhì)的形成，有(yǒu)其曆史原因，相關改革有(yǒu)待進一步深化。我們改革的步伐越慢，在錯誤的道(dào)路上(shàng)走得(de)就越遠。近年來(lái)，農業投資效率持續低(dī)下就是對頂層農業與食物的管理(lǐ)職能割裂的最經典“背書(shū)”。

當前我國對于農業的态度實際可(kě)以解讀為(wèi)“重視(shì)農業政策、輕視(shì)農業部門(mén)；重視(shì)支農資金、輕視(shì)投資效率”，如果農業投資效率始終不高(gāo)，即使年度支農資金有(yǒu)大(dà)幅度增長，又有(yǒu)什麽意義呢？發達國家(jiā)的經驗告訴我們，農業是一個(gè)行(xíng)業屬性極強的産業，其職能不适合分散于其他各個(gè)非農業部門(mén)。因此，農業的大(dà)部制(zhì)改革才是解決包括糧食安全、食品安全、農業增效、農民增收等問題在內(nèi)的所有(yǒu)問題的根本。

從頂層設計(jì)來(lái)看，當前我們是以糧食為(wèi)鏈條的部門(mén)分治。從政策實施來(lái)看，我們仍然是以強調傳統糧食安全為(wèi)核心的政策體(tǐ)系。理(lǐ)論上(shàng)講，糧食安全的實現有(yǒu)三個(gè)階段，第一階段的糧食安全是數(shù)量保障，第二階段的糧食安全是質量保障，第三階段的糧食安全是強調保障食物的營養與滿足消費者的偏好。

當前，中國正處于從第二階段向第三階段轉型的過程中。因此，順勢而為(wèi)，将傳統的糧食安全戰略調整為(wèi)食物安全戰略，是實現農業與食物大(dà)部制(zhì)改革的重要前提。

總之，從食物安全的高(gāo)度對農業與食物行(xíng)業管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)進行(xíng)頂層設計(jì)，使農業所有(yǒu)的相關職能回歸到農業與食物的行(xíng)業管理(lǐ)部門(mén)，從“全食物鏈”的角度進行(xíng)農業大(dà)部制(zhì)改革，是當前中國農業與農村改革面臨的最大(dà)課題，同時(shí)也是最緊迫任務之一。